●海上田园旅游区财政投资近7亿，三年亏损3515万

　　●四大污水处理厂利用率仅六成，员工人均3套宿舍

　　●深梅友谊大厦成“钓鱼工程”，投资超标5000余万

　　●福彩公益金挪用购地建厂，养老机构投入大效率低

　　“本地媒体如此声势浩大地声讨政府财政投资项目，前所未有。”深圳一位资深媒体人士说。

　　12月23日，《深圳特区报》在头版显著位置发表题为“纳税人的钱不容挥霍”的评论员文章，痛陈“我们某些单位和部门抱着‘只管要钱，不讲效益’的错误观念，要钱大张口，花钱大撒手，丝毫不懂得珍惜”。

　　截至２４日，包括《深圳商报》、《深圳晚报》、《深圳法制报》在内的本地所有媒体已连续两天矛头直指政府四大财政投资项目。

　　这四大项目分别是：深圳市海上田园旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益金。

　　此前的１２月２２日，深圳市政府将《深圳市２００３年度绩效审计工作报告》（以下简称《绩效审计报告》）提交市三届人大常委会第二十九次会议审议。这份报告披露，海上田园旅游区等四大项目都不同程度地存在着决策不科学、缺乏内部监控机制、财务管理基础薄弱等诸多问题。

　　“海上田园”净亏3515万

　　“营业近３年来，累计净亏损３５１５万元，预定８年左右收回投资的目标难以实现。”

　　《绩效审计报告》显示，深圳市海上田园旅游区2001年9月开园营业，截至2003年6月30日，累计投资已达9．38亿元，其中政府直接投入6．67亿元。

　　“营业近３年来，累计净亏损３５１５万元，预定８年左右收回投资的目标难以实现。”

　　报告指出，类似旅游项目的建设，一般应有２－３年的论证和筹备时间。由于建设时间紧、任务急，“海上田园”开工前未进行可行性研究，也未作初步设计和编制项目总概算。

　　其次，项目用地未经国务院批准。旅游区占地１．６１平方公里，其中征地９２９２８３平方米，相关手续正在办理之中，其他用地为临时租用，违反国家关于“建设征用土地１０００亩以上，其他用地２０００亩以上，由国务院批准”的规定。

　　《绩效审计报告》还披露“海上田园”自主发包项目占工程投资的68．5%，目前负债沉重，经营困难。

　　就此，报告提出了包括参股、合作、转让在内的六项建议。其中转让的解释为：采取招标或挂牌出让，面向社会公开转让。

　　污水处理厂人均３套宿舍

　　罗芳污水处理厂两期共建宿舍１２６套，截至今年６月该厂却只有职工５５人，其中符合住房分配条件的职工３９人。

　　对于深圳经济特区污水处理厂的问题，《绩效审计报告》主要归纳了两条：

　　其一、污水处理设施闲置，报告披露，截至2003年6月，深圳市完成计划投资13．80亿元，建成滨河、罗芳、盐田、南山4座污水处理厂，特区内由政府投资建设的污水处理能力为日处理112．2万吨，而实际污水处理量每天仅为66．9万吨，利用率仅六成多。

　　其二，搭车财政资金兴建办公楼、宿舍楼。除南山厂外，其余三厂共投资５０００余万元建设了职工宿舍４４１套。罗芳污水处理厂两期共建宿舍１２６套，截至今年６月该厂却只有职工５５人，其中符合住房分配条件的职工３９人，人均可分配住房达到了３．２３套。

　　《绩效审计报告》在建议部分指出，深圳的污水处理设施建设中，一方面由于资金短缺致使项目无法投入建设；另一方面由于资金沉淀造成资金的使用效率无法发挥。

　　“造成了深圳目前一方面污水处理厂处理能力闲置，另一方面近一半的污水未经处理便直接排放的独特现象。”

　　７７１９万元的“钓鱼工程”

　　深梅友谊大厦约定总投资额为２５００万元，建设过程中对原设计不断修改，导致经合基金不断被动投入，至２０００年底高达７７１９万元。

　　《绩效审计报告》同时披露：以对外扶持为方向的深圳市经济合作发展基金，截至2002年底总规模达到9．37亿元，但在其扶持的411个项目中，经营亏损和已经破产、停产的项目达到139个，占被扶持项目的34%。

　　报告指出，深圳经合基金的两个主要问题是：违规动用基金７７１９万元建造“钓鱼工程”以及部分项目审查不严巨款有去无回。

　　所谓“钓鱼工程”是指，“１９９４年，深圳市政府与梅州市政府签署了合资兴建深梅友谊大厦的协议，当时约定总投资额为２５００万元，建成一三星标准的宾馆。但在该工程动工后，对原设计不断修改，导致经合基金不断被动投入，至２０００年底高达７７１９万元。截至２００２年底，该宾馆累计亏损４６６万元。”

　　《绩效审计报告》举例称，梅州市丰顺县１９９６年以兴建电站名义向深基会借款４００万元，资金到位后却在电站选址建拦河坝。梅州市焦岭县通讯工程项目１９９６年从深基会借款３５０万元，其所还的借款却被焦岭县政府截留改投其他项目，至今未还。

　　彩票公益金挪用购地、建厂房

　　审计还发现深圳福彩主管部门对市彩票发行中心账上结余发行经费５６６８万元突击挪用。这笔资金后来被用于购地、建厂房等在《绩效审计报告》中，深圳福利彩票公益金的使用管理也被指出多处“硬伤”：

　　报告披露，１９９８年至２００２年，公益金对全市养老机构资助的投入达到１．０１亿元，占整个资助支出的３７％。从公布数据看，全市目前２５家养老院设计床位合计已达２６７１张，但是，全部入住老人数却只有８５９人，总体入住率仅为３２．１６％。其中，宝安区养老院设计床位为２５０张，而２００２年末，只有８人入住。

　　对此，审计部门指出，“如果将这些钱投向社区服务、‘星光计划’的老人服务方面会更有效益，也符合现阶段的需要。”

　　报告同时披露，２００２年２月，深圳市福利总公司以技术改造为名，将申请到的公益金１６０万元用于归还１９９３年以前所借的欠款１００万元，另外，６０万元用于该公司的日常经费开支。

　　另外，审计还发现深圳福彩主管部门对市彩票发行中心账上结余发行经费５６６８万元突击挪用。这笔资金后来被用于购地、建厂房等，该行为违反了《彩票发行与销售机构财务管理办法》。

　　记者采访获知，目前，深圳福彩一名负责官员已被双规。深圳市公益金评审委员会的一位不愿透露姓名的成员说，公益金评审过程中，夹杂了很多人为因素，有关领导一手遮天，一个人的决议就要评审会照办。事后，也没有人敢继续跟踪这笔公益金的使用、去处。

　　书记市长力推绩效审计

　　“新闻媒体要加大对绩效审计结果的舆论监督，该曝光的要坚决曝光，形成全社会共同监督的氛围。”

　　“这些数据看了让人心痛，这都是纳税人的钱啊！”１２月２５日，一位深圳市人大常委会委员说。

　　此前的２２日，在深圳市三届人大常委会第二十九次会议上，深圳市委书记、市人大常委会主任黄丽满痛斥“有些人就是不心疼财政资金，花起来大手大脚”。黄强调，政府投资资金都是纳税人的钱，分分厘厘来之不易，必须精打细算，把有限的资金用在刀刃上。

　　其后，列席会议的深圳市代市长李鸿忠表示，政府投资的每一个项目、每一笔资金，相关部门都必须时刻想着这是纳税人的钱，一定要用好、管好，要自觉纳入到人大的监督之下，主动接受社会各界的监督。

　　事实上，去年以来，绩效审计已成为深圳市政府工作重点之一。今年１０月２８日举行的广东省预算监督工作经验交流会上，代市长李鸿忠列举了深圳某部门提交７５００万元部门财政预算被挤出水分５６００万元这一现象，强调“深圳所有财政支出都要可以见阳光。”

　　在２２日的人大常委会上，黄丽满表示，深圳今后要进一步加强绩效审计工作，逐步建立审计公示制度，同时建立预算绩效评价体系，她说：“新闻媒体要加大对绩效审计结果的舆论监督，该曝光的要坚决曝光，形成全社会共同监督的氛围。”

　　深圳一位审计部门的官员介绍，在发达国家和地区，绩效审计在政府审计中占有相当大的比重。据了解，美国甚至达到了８０％以上，而在中国还停留在财务审计阶段。

　　从去年开始，广东省酝酿推行绩效审计，并首先在深圳试点，这在全国尚属首次。

　　今年２月１８日，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，《深圳市２００２年度绩效审计工作报告》被提请审议，这也是国内首份提交人大会议审议的政府绩效审计工作报告。

　　事实上，此报告充分显示了绩效审计的超强“清算”能力。有关部门在对深圳１２家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用及管理情况进行审计后，发现其总值超过６亿元的医疗设备存在相当程度的浪费、闲置情况。

　　12月24日，深圳市审计局相关人士透露，深圳明年将加大绩效审计力度，并力争绩效审计能占全市所有审计工作量的３０％左右。

　　“自己审自己”的几点疑问

　　即使审查出了问题，有关责任人要么已经换岗，要么退休。如何追回国有资产的损失，如何追究有关责任人的相应责任，目前还缺乏相应的监督机制。

　　目前，没有人怀疑深圳市委、市政府此次清算财政“败家子”行为的决心。

　　在佩服深圳市政府的开明和勇气的同时，一些人士提出了这样的疑问：政府对政府财政投资的项目进行绩效审计，说到底，就是“自己审自己”。这种行动究竟能坚持多久？

　　按惯例，审计机关的绩效审计报告在提交市人大常委会审议之前，都是以市政府的名义提交，如果政府不予通过，不可能越级提交人大常委会审议。

　　就此，深圳一位不愿透露姓名的政府工作人员说：“不容否认的是，部门的财政投入项目都是经过市委、市政府同意的项目。”

　　绩效审计目前所面临的另一问题是：如何追究相关责任人？

　　12月２３日，深圳市人大常委会举行分组审议时，黄少良委员提出：“（深圳石化集团）亏损２０多个亿怎能只在报上谴责（深圳石化集团原董事长陈涌庆）之后了事？”

　　黄少良本人是一位民营企业家，他直言：“我要是亏损一个亿，只有跳楼的份儿。”

　　深圳一位审计部门的官员表示，目前审计机关接受的审计任务绝大部分为“事后审计”，即使审查出了问题，有关责任人要么已经换岗，要么退休。如何追回国有资产的损失，如何追究有关责任人的相应责任，目前还缺乏相应的监督机制。

　　１２月２２日上午，黄丽满表示，对海上田园旅游区等四大项目，“市监察部门一定要介入调查，依法严肃查处”。

　　目前已有消息确认，当日下午，深圳市监察部门已介入上述四大财政项目的调查。

　　评论

　　建立科学合理的政府监督体系

　　12月22日由深圳市政府提交深圳市三届人大常委会第二十九次会议审议的一份报告———《深圳市２００３年度绩效审计工作报告》指出，海上田园旅游区等四大项目都不同程度地存在着决策不科学、缺乏内部监控机制、财务管理基础薄弱等诸多问题。从23日起，深圳几大媒体发表数篇新闻报道和评论员文章，检讨政府投资行为，斥责财政“败家子”。

　　我们知道，由于缺乏科学的制度设计，关于财政预算的监督问题，人大和政府之间有时存在不协调之处。这次深圳市政府能够“自曝家丑”，接受深圳市人大的监督，令人欣慰。同时深圳的媒体也发挥了重要作用。由此，我们看到了各种监督形式互相配合和协调的巨大力量。

　　公民把权力授予政府来行使，并不能保证政府在行使权力时都符合他们的利益。当有些政府官员有可能违背公意，或政府权力被有些政府官员的私欲所支配时，除了政府系统内监督外，还需要外部监督。比如人大作为政府之上的权力机关监督。当然，新闻舆论监督也是防止公共权力异化的一个重要力量。民主政治下的监督，包括了人大监督、行政监督和舆论监督等。从深圳的情况来看，人大的审议是人大监督，绩效审计是行政监督，媒体则是舆论监督。该事件的成功是各种监督互相配合和协调的结果。

　　长期以来，不少地方政府的监督机关之间缺乏科学的配合与协调，难以形成全方位的、有效的监督。究其原因，一方面是因为监督机构重叠，监督成本昂贵，效率低下；另一方面还因为人大作为国家权力机关的监督权威还没有完全建立、新闻舆论监督作用还没有完全发挥。一些地方人大对政府的监督机制不健全，不仅因为人大与行政机关职能重叠而造成，还因为缺乏真正独立的审计和调查机构，很多问题难以进行经常性的深入跟踪了解；同时，信息公开的缺乏也是一个原因，譬如一些政府财政支出随意性很大，私自变更人大已经批准的预算也很普遍，如果不主动报告，监督部门就可能无从知晓。

　　这次事件深圳市政府表现很好，但是从其他地方或整体而言，行政机关对自身监督的作用有限也是不可否认的。行政机关在实际运作中常常以本部门、本系统自上而下的自我监督为主，要求审计和监察机构这些具有独立职能的部门既要对同级行政首长负责，又要独立行使审计职权，将会十分困难。

　　行政监督的自我改善是一个渐进过程，目前需要进一步加强人大监督和舆论监督。近年来各界已经达成共识，纷纷呼吁制定颁布《监督法》。从目前起草并已提交审议的《监督法》草案来看，该法将旨在加强各级人大机构和新闻媒体对行政、司法部门依法与执法情况的监督。这个法律如果通过，无疑将有助于建立科学、合理的监督体系。